Constitución de 1931: Presidencia de la República, Gobierno y Justicia

Quien ocupe esta magistratura, la Presidencia de la República, dice el Título V, es el Jefe del Estado y personifica a la Nación (art. 67). Su elección se realizaba por medio de una asamblea especial formada por los diputados y un número igual de compromisarios territoriales  (art. 68).

Atípica en la historia nuestro ordenamiento jurídico, la figura del compromisario territorial representa a un legislador puntual elegido ex profeso para votar al presidente de la república. Se le supone una representación directa de los municipios y determinadas regiones de caras a que estos entes también participen la elección del jefe del estado. Actualmente, muy pocos sistemas recogen todavía esta figura. Una excepción notable es la República Italiana.

Alcalá Zamora el día que su investidura como Presidente de la República. Fue destituido del cargo en 1936.

En el régimen de la Segunda República, los compromisarios territoriales pretendían compensar la carencia del senado. Sin ellos, Presidente de la República hubiese sido elegido por la mayoría del Congreso, exactamente al mismo nivel que el gobierno obtenía la confianza de las Cortes. Por ello se hizo necesario habilitar algún procedimiento que enfatizase la importancia del cargo.

Para ocupar la Presidencia de la República se establecen como requisitos ser español y mayor de cuarenta años (art. 69). Su mandato dura seis años sin posibilidad de reelección directa (art. 71), se debe elegir al sucesor en la presidencia de la república 30 días antes de que termine el mandato de su predecesor (art. 73). Todo mandato se inicia con “la promesa” ante las Cortes (art. 72). Destacable es sin duda el uso de este término, si bien, Alcalá Zamora, católico practicante, no tuvo impedimentos legales para jurar y prometer su cargo al ser elegido el 10 de diciembre de 1931.

En caso de ausencia, muerte o impedimento del Presidente de la República, sus funciones son asumidas de forma interina por el Presidente de las Cortes (art. 74) quien a su vez es sustituido temporalmente en su cargo, por el vicepresidente del Congreso. En el caso que vacare la presidencia de la república, cuando las Cortes no estuviesen reunidas, se establece como medida de precaución que “a efectos exclusivos de la elección del Presidente de la República, las Cortes, aún estando disueltas conservan sus poderes”.

Sello con la efigie de Alcalá Zamora.

Interesantes es el artículo 70 que imposibilita a militares en activo, eclesiásticos de cualquier confesión y “miembros de familias reinantes o ex reinantes de cualquier país, sea cual fuere el grado de parentesco que les une con el jefe de las mismas”. Merece la pena destacar, que esta prohibición no se hizo extensiva a los ministros, ni a los diputados. Irónicamente, el régimen de republicano que tanto se ha calificado de anticlerical, fue el primero en permitir a los curas acceder al Congreso, hasta entones reservado por todas las constituciones para ciudadanos seglares. En efecto, tanto a las Cortes Constituyentes de 1931, como a las de 1933 y 1936 accedieron diputados con sotana.

Aunque al Presidente se le atribuyen un importante número de funciones: declarar la guerra, firmar la paz, negociar y firmar tratados, conferir empleos civiles, autorizar los decretos del consejo de ministros… (art. 76), la constitución también establece que sus actos son nulos, cuando no reciben el refrendo de algún ministro (art. 84). Además, debía firmar una declaración de guerra dentro de “las condiciones prescritas en el Pacto de la Sociedad de Naciones” (art. 77), pues el nuevo régimen quería integrarse en el Derecho Internacional. La Segunda República quería una jefatura del estado que actuase como árbitro de la política, sin tener posibilidad de intervenir en ella, como había sucedido bajo Alfonso XIII. Por este motivo se desasocia al Presidente de la República del gobierno.

La promesa de Alcalá Zamora ante las Cortes y los Compromisarios Territoriales.

Sin embargo, resultara erróneo ver la Presidencia como un cargo sin ningún poder. Dispone de un poder de veto muy similar al del presidente del los Estados Unidos, ya que podía devolver una ley al Congreso acompañada de un memorándum reflexivo, para que la cámara reconsiderase su decisión. Para forzar la aprobación la ley, el congreso debía volver a aprobarla por mayoría de dos tercios (art. 83). No obstante, cuando una ley fuese declarada urgente por dos terceras partes de la cámara quedaba obligado a sancionarla, sin alternativa.
En abril de 1934, Alcalá Zamora estuvo a punto de hacer uso de esta facultad para evitar la amnistía aprobada por el gobierno de Lerroux al general Sanjurjo y sus cómplices del golpe de agosto de 1932. Finalmente declinó aplicar el veto, si bien sí mandó un memorándum reflexivo a las Cortes cuestionando la conveniencia de la amnistía. De este gesto se derivó la crisis institucional de la dimisión de Lerroux y un debate académico entre los juristas sobre si el presidente podía hacer uso de su derecho de veto unitaleralmente o necesitaba al menos el referendo de un ministro, pues el artículo 84 definía como nulos que todos los actos del presidente que no estuviesen refrendados por un miembro del gobierno. En verdad, el texto era ambiguo. ¿El veto del artículo 83 se incluía dentro de lo estipulado en el artículo 84? ¿O dada su excepcionalidad quedaba fuera como una facultad de emergencia? Dado que el Tribunal de Garantías Constitucional no fijó jurisprudencia constitucional que aclarase esta duda, no podemos aportar una respuesta clara.

Por mencionar otros puntos importantes de su relación con el poder legislativo, se requiere su aprobación, junto con la proposición unánime del gobierno y el voto de dos tercios de la Diputación Permanente para que, en los casos “que requieran urgente decisión”, se pueda legislar en materias reservadas al pleno de las Cortes (art. 80). En cuanto a sus facultades de suspender las sesiones del Congreso, no puede exceder su suspensión a un mes en el primer periodo y quince días en el segundo. Durante su mandato sólo puede disolver en dos ocasiones el Congreso, con la obligación de que una segunda disolución esté motivada (art. 81).

Alcalá Zamora conversa con Francesc Macià.

Más importantes fueron las facultades del Presidente de la República en su relación con el gobierno. La inestabilidad política durante la Segunda República, hizo que sólo durante la presidencia de Alcalá Zamora, diciembre 1931 febrero 1936, hubiese 14 gobiernos distintos, 11 de ellos durante el bienio de derechas (finales de 1933 y enero de 1936). Semejante situación forzó la facultad del Presidente de la República para nombrar al presidente del gobierno y a los ministros (art. 75). Así, ante la falta de un gobierno estable, un trámite que debió haber sido simbólico dejó de serlo, y la elección del presidente del gobierno quedó a menudo sometida al criterio enteramente personal del jefe del estado, quien, como sucedió durante la monarquía de Alfonso XIII se convirtió en un “hacedor de gabinetes”. Aunque tal situación se apartaba del ejercicio habitual de sus funciones, Alcalá Zamora nunca se sintió incómodo en este papel. De hecho lo potenció, con lo que se convirtió en un factor agravado para la fragilidad constitucional del nuevo régimen.

Manuel Azaña, Presidente de la Segunda República entre 1936 y 1939.

Durante la presidencia de Azaña, entre 1936 y 1939, prosiguió la estabilidad política, ahora causada fundamentalmente por el terrible factor de la Guerra Civil. Sin embargo, el nuevo jefe del estado pese a ver a menudo forzado su papel constitucional para formar gobierno, se mantuvo más apartado que su predecesor de las luchas políticas, cumpliendo así mucho mejor con las responsabilidades de su cargo.

En cuanto a los procedimientos para destituir al Presidente durante su mandato existen dos. Uno se recoge en el artículo 82, que requiere la aprobación de la iniciativa de destitución por tres quintas partes del Congreso. En los ocho días siguientes, se convocará a los compromisarios territoriales junto con los diputados. Entonces la Asamblea votará la destitución y la elección de un nuevo Presidente. Si se votase en contra de la destitución, el Congreso quedará inmediatamente disuelto.

Un procedimiento más sencillo recoge el artículo 81. En caso del Presidente disuelva dos veces las Cortes durante su mandato, las nuevo Congreso debe votar si el Decreto Motivado que disolvió al anterior parlamento estaba realmente justificado o no. De obtenerse un voto desfavorable contra la disolución de las Cortes predecesoras, el Presidente queda automáticamente destituido. Precisamente por este sistema destituyeron las Cortes de 1936 a Alcalá Zamora, quien había disuelto el órgano legislativo en 1933 y 1935.

Diego Martínez Barrio, diputado radical de Lerroux, se acabó escindiendo del partido para incorporarse al Frente Popular con una formación propia. Presidió un breve gobierno, conocido como el "Gobierno de los 30 días" en 1933,  que gestionó las elecciones generales de ese año. En 1936 fue elegido Presidente de las Cortes. Tras la destitución de Alcalá Zamora y hasta el nombramiento de Manuel Azaña ocupó por el lapso de unas semanas la Presidencia de la República de forma interina, cargo que se negó a volver a ejercer a partir de febrero de 1939 tras la dimisión de Azaña. El 19 de julio de 1936, Azaña lo nombró presidente del gobierno para que formase una gobierno de concentración nacional tras el golpe, al no lograr el objetivo, dimitió ese mismo día.

Aunque muchas repúblicas europeas de aquella época (y de la actual) consagraban la inviolabilidad de su Presidente, al menos durante su mandato, el régimen republicano de 1931 opta por una modalidad más democrática: el jefe del estado es “es criminalmente responsable”, si bien, mediante un procedimiento especial. La acusación contra el Presidente debía ser aprobada por tres quintas partes del Congreso y después tramitada por el Tribunal de Garantías Constitucionales. Si el alto tribunal no tramitaba la acusación, por encontrar que no eran válidos los argumentos del cuerpo legislativo, éste quedaba automáticamente disuelto. Nunca se llegó a aplicar este procedimiento.

El Título VI establecía las funciones del gobierno, separado completamente la jefatura del estado, por vez primera en la historia constitucional de España. Se le define como un órgano colegiado y departamental formado por el presidente y los ministros (art. 86). El presidente del gobierno está afectado por las mismas incompatibilidades que el artículo 70 fija para el Presidente de la República (Art. 87).

Alejandro Lerroux, líder del Partido Radical, presidió varios gobiernos entre 1933 y 1935. Sus gabinetes fueron inestables, estériles y de corta durada.

Una vez nombrado, el jefe de gobierno es el cabeza del poder ejecutivo y propone al resto de miembros del gabinete. Se recoge la figura del ministro sin cartera (art. 88)

Al Consejo de Ministros le corresponde elaborar proyectos de ley, dictar decretos y ejercer la potestad reglamentaria (art. 90). Cuando las Cortes, dentro de los límites fijados, deleguen en él la aprobación de algunas leyes, podrá ejercer la función legislativa. Actualmente, nuestro ordenamiento también recoge esta figura bajo el nombre de “decretos-legislativos”.

Las Cortes fijan la dotación del gobierno (art. 89). Los miembros del ejecutivo tienen voz en el Congreso aunque no sean diputados y deben responder solidariamente ante los diputados, cuando el pleno se lo demande (art. 63 y 91). Una ley especial debía regular la creación de órganos asesores y de ordenación económica del Consejo de Ministros, las Cortes y el resto de la Administración (el art. 93).

Tampoco a los miembros del gobierno eximió la Segunda República de responsabilidad judicial. Si bien, debían ser juzgados ante el Tribunal de Garantías Constitucionales por un procedimiento judicial especial que requería la acusación del Congreso (art. 92). Se trataba de un sistema análogo al que se empleaba para enjuiciar al del Presidente de la República, aunque sin necesidad de la mayoría cualificada que requería la acusación contra el jefe del estado.

Aunque en el Título VII se uso de la denominación “Justicia” y no “Poder Judicial”, ninguna constitución en la historia de España a dado tanta autonomía a los jueces, como la republicana.

Ricardo Samper, jefe de gobierno en 1934. Su gobierno fue uno de los más débiles de la Segunda República.

En lugar de apostar por una separación de poderes nominal, que después se traduzca en una componenda entre los partidos políticos y la judicatura, donde cada cuál mantenga su coto privado, el legislador de 1931 corrió el riesgo de decidir mezclar ambos poderes. Esta idea, aunque poco segura, ofrece unas interesantes posibilidades.

Particularmente, esto afecta al Presidente del Tribunal Supremo será propuesto por el Presidente de la República, en la forma que determine la ley, para optar a él basta con ser español, mayor de cuarenta años y licenciado en derecho, su mandato dura diez años (art. 96). Goza de las siguientes facultades: preparar y proponer al ministro y a la Comisión Parlamentaria de justicia y proponer al ministro los ascensos y traslados de los jueces y magistrados judiciales. Además, al igual que el Fiscal general de la República tiene voz y voto en la Comisión parlamentaria de justicia (art. 97).

Se consagra la gratuidad de la justicia para los ciudadanos que no puedan sufragar las costas de un litigio, la independencia de los jueces (art. 94). El Estado también actuará como responsable civil subsidiario mediante indemnizaciones a cualquier ciudadano que se pueda ver afectado por la mala praxis de un tribunal de justicia (art. 106). También se limita a la jurisdicción militar a los delitos militares (art. 95). El ministerio Fiscal velará por el exacto cumplimiento de las leyes y por el interés social (art. 104).

Joaquín Chapaprieta, diputado conservador no adscrito a ningún partido, presidió el gobierno entre el 23 de septiembre y 14 de diciembre de 1935.

Los jueces son inamovibles (art. 98) y responsables sólo ante el Tribunal Supremo de sus delitos y errores, en cuanto a los magistrados del Tribunal Supremo y el Fiscal de la República, son responsables ante el Tribunal de Garantías Constitucionales (art. 99).

Cuando los jueces consideren que deben aplicar una ley o un reglamento inconstitucional, el magistrado podrá suspender el procedimiento y dirigir una consulta al Tribunal de Garantías Constitucionales (art. 100). Paralelamente la ley establecerá tribunales de urgencia para tramitar los recursos de amparo (art. 105). Ambas figuras demuestran la modernidad de la legislación constitucional republicana y remiten al jurista austriaco Hans Kelsen.



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